实事求是探索我国电力市场化改革路径

发布时间:2013-03-22 23:28:06 点击次数:0

来源:国家电网报

核心提示:市场化方向是我国电力改革的基本取向,但我国电力改革不应盲目照搬部分西方国家以私有化、破碎式分拆为特点的改革模式。应从促进能源发展战略和能源安全的大局,从促进国民经济和社会健康持续发展出发,研究谋划、统筹推进电力体制改革。

电力工业的发展与国家发展、民族复兴、人民幸福紧密关联,电网企业在保障能源安全、提高能源效率、服务国计民生、建设和谐社会中,承担着重大责任和历史使命。

多年来,国家电网公司从维护党和国家的工作大局出发,坚决拥护改革、支持改革和促进改革,圆满完成了主辅分离改革、主多分开改革,积极推进大用户直购电试点工作,向全社会发布了分布式光伏发电、分布式能源并网服务工作意见,积极促进光伏、风电、天然气等分布式能源发展。国家电网公司主动进行企业内部整合优化,处理厂网分开改革历史遗留问题,不断提高管理的效率和效益;认真分析研究电力工业发展趋势以及面临的形势变化,结合国内外电力体制改革经验教训,形成了科学系统的改革思路和观点。实践证明,改革是发展的动力,持续进行的内外部改革和体制机制创新,支撑了公司目前良好的发展局面和安全稳定的供电局面。

2002年启动电力市场化改革以来的十年间,电力工业面貌焕然一新。我国发电装机容量和发电量位居世界第二。电源结构和布局进一步优化。电网企业集约化发展,电网规模快速增长。国家电网逐步实现从薄弱到坚强、从传统到智能的转变,成为集电能传输、市场交易和资源优化配置功能于一体的现代综合服务平台,大范围优化配置能源资源的格局初步形成,为保障国家能源安全发挥了不可替代的作用。

一、深化电力体制改革必须符合我国具体国情

与我国整体经济体制相一致,市场化方向是我国电力改革的基本取向,但我国电力改革绝不能盲目照搬部分西方国家以私有化、破碎式分拆为特点的改革模式,而是应该以科学发展观为指导,以实事求是的态度,探索一条符合我国具体国情的改革路径。

近年来,我国电力体制改革面临的环境与形势已经发生了重大变化。一是能源长期安全稳定供应矛盾突出。由于能源消费总量持续快速增长,我国能源的可持续供应面临严峻的资源瓶颈约束,目前煤炭、石油和天然气人均剩余可采储量分别仅为世界人均水平的60%、6.2%和6.7%。二是环境保护和促进清洁能源发展的任务繁重。目前我国“以煤为主”的能源消费结构带来了大量的污染物及温室气体排放,电力工业面临节能减排和增强绿色发展能力的迫切要求。三是区域发展和城乡发展尚不均衡。我国区域经济发展不均衡、城乡二元结构矛盾依然突出,电力作为公共服务的重要内容,亟须利用电网优化配置资源的平台作用,将落后地区的资源优势转化为经济优势,为实现公共服务均等化奠定基础。四是电力有效竞争机制缺失。“厂网分开”后发电侧竞争格局初步形成,但竞争机制以及电价等配套机制尚未建立起来。电网作为支撑电力市场体系建设的物理平台,既要积极推进市场体系和竞争机制建设,又要切实保持政府在市场失灵下的调控能力。五是能源对外依存度持续走高。能源企业是参与国际能源竞争、落实国家能源战略、提高国家政治和经济影响力的重要载体。目前,我国亟须打造在国际能源市场上影响力大、竞争力强的大型能源集团。

基于以上对环境与形势的分析,我们认为,深化电力市场化改革,必须从促进能源发展战略和能源安全的大局出发,从树立大的能源发展观、建立大的市场交易观出发,坚定以下四个方面基本认识:

第一,深化电力体制改革要有利于电网安全稳定运行,促进电力科学发展。现代社会对电力的依赖性越来越大,大电网事故是整个社会的灾难。电力生产、输送、消费瞬时完成,实时平衡,对安全性的要求极高。我国电力工业处在快速发展阶段,大量新工程、新设备连续投运,电网结构、运行方式不断变化,电力安全始终面临巨大挑战。随着我国现代化、城镇化发展步伐加快,电力需求持续较快增长的趋势一定时期内不会改变。从现在到2020年,预计新增发电装机8亿千瓦以上,发展任务艰巨。深化电力体制改革要遵循电力行业特点和发展规律,始终有利于电网安全稳定运行,确保不发生大面积停电事故,促进电源电网科学健康协调发展。

第二,深化电力体制改革要有利于全国范围内优化配置资源。随着东部有限的能源资源日渐枯竭,我国能源开发重点逐渐西移和北移,以往省内、区域内自我平衡的电力发展方式已难以为继,新增发电能源的60%位于西北部地区,负荷的60%以上位于中东部地区,全国范围优化资源配置势在必行。2012年国家电网组织跨区跨省交易电量达6055亿千瓦时,跨区交易电量比2003年增长9.5倍。深化电力体制改革,要发挥市场配置资源的基础性作用,突破省间和区域壁垒,构建全国统一的电力市场体系。

第三,深化电力体制改革要有利于保障民生。我国区域经济发展不均衡、城乡二元结构矛盾突出,服务民生是实现社会和谐发展的基础。一方面,需要建立有利于城乡电网统筹发展的管理体制,实现城市反哺农村,加快农村电网建设,为城乡用户提供优质服务;另一方面,电力是基本的公共服务,亟须利用电网优化配置资源的平台作用,将落后地区的资源优势转化为经济优势,为落后地区实现公共服务均等化奠定经济基础。深化电力体制改革,必须充分考虑并体现区域和城乡统筹发展的思路,解决好农村、边远地区电力发展和无电人口、低收入人群的用电等问题。特别是在发生重特大自然灾害情况下,电力管理体制机制必须适应紧急抢险救灾的要求,最大限度减少损失,服务于民生。

第四,深化电力体制改革要有利于新能源发展。发展新能源、转变能源结构已经成为国际能源发展的潮流和趋势。近年来,国家电网公司充分发挥一体化管理的体制优势,有效解决了新能源发展中技术、标准、安全等诸多矛盾和问题,推动我国风电和太阳能等新能源实现迅猛发展。以风电发展为例,截至2012年年底,全国并网风电达到6083万千瓦;国家电网调度范围达到5676万千瓦,六年年均增速87%。我国已取代美国成为世界第一风电大国,国家电网成为全球风电规模最大、发展最快的电网,大电网运行大风电的能力处于世界领先水平。预计2020年,风电装机将超过2亿千瓦、光伏发电超过5000万千瓦,必须依托大电网、大市场进行优化配置和消纳。但我国新能源发展面临的矛盾仍十分突出,一方面,我国风电、太阳能等资源集中在西部、北部地区,规模大,远离负荷中心,难以就地消纳,需要进行集中开发和远距离输送;另一方面,我国风电集中的“三北”(西北、华北、东北)地区电源结构单一,抽水蓄能、燃气电站等灵活调节电源比重不足,特别是冬季由于供热机组比重大,基本没有调峰能力。目前制约我国新能源发展的关键问题是大区之间的联系还很薄弱,还没有形成全国统一的大市场体系和与之相适应的全国联网能力。深化电力改革要按照“建设大基地、融入大电网”的发展思路,加强统一规划、统一建设、统一调度、统一管理,完善配套政策,加快调峰电源和特高压跨区输电通道建设,扩大风电、太阳能消纳市场,确保实现我国新能源发展目标。

二、深化电力改革必须从促进能源发展战略和能源安全的大局出发

深化电力体制改革意义重大,事关我国能源战略大局,事关电力工业发展大局,事关我国经济社会发展大局。实现党的十八大提出的“两个一百年”的宏伟目标,必须把科学发展观进一步落实到电力行业改革发展的各个环节,必须从促进能源发展战略和能源安全的大局出发,从促进国民经济和社会健康持续发展出发,认真研究和谋划,统筹推进电力体制改革。

要着眼未来,将电力体制改革纳入国家能源发展的大局统筹考虑。我国能源需求总量持续增长,能源供需矛盾和环境压力进一步凸显,能源对外依存度不断增加,大范围配置能源资源的需求不断上升,能源结构不断优化,能源供应形势不容乐观。未来改革思路必须着眼于能源发展的大局,统筹考虑我国能源禀赋、能源结构、能源布局等因素,继续发挥输配一体化、调度电网一体化、电网交易一体化管理体制等体制优势,确保大电网安全可靠运行,加快特高压通道建设,实现能源资源的大范围优化配置,改变过度依赖输煤的能源配置方式和就地平衡的电力发展方式,通过体制路径设计推动电力和能源发展方式的转变,从根本上解决未来50年甚至更长时期的发展问题。

要优化现行体制优势,履行央企责任,更好地服务经济社会发展。国有企业特别是中央企业,是公有制为主体的社会主义基本经济制度的基础,是落实国家战略的骨干力量。多年来,电力企业已经探索出了一条创新发展的新路,在履行央企责任、服务民生发展方面发挥了带头和表率作用。电力体制改革还要从有利于企业可持续发展的角度出发,关注企业发展利益,重视调动企业积极性,把企业的实践经验和管理创新成果纳入改革总体设计,创造有利于中央电力企业“走出去”和服务经济社会发展的改革环境。

要坚持市场化方向,以机制建设为重点,构建政府监管下的有效竞争格局。纵观世界各国电力市场化改革,均是在可以引入竞争的发电等环节引入竞争机制,充分发挥市场作用,而对具备自然垄断属性的电网环节,则实行政府监管下的垄断经营。我国未来的改革应充分考虑我国国情,在继续坚持和完善输配一体化管理、取消农电代管体制的基础上,以机制建设为重点,构建政府监管下的有效竞争格局。着力重点调整完善电价机制,建立与发电环节竞争相适应的上网电价形成机制,落实煤电联动机制,建立独立的输配电价形成机制;加强电力行业统一规划,建立和完善电力统一规划管理体系;健全电力法律法规体系,创新电力市场监管方式;建立健全市场交易机制,逐步建立统一开放、竞争有序的电力市场体系,促进资源在全国范围的优化配置,满足经济社会发展的需要。