电改激荡30年(中):史上首次过剩带来的恐慌、裂变和重构

发布时间:2018-04-02 11:53:36 点击次数:0

今天将继续连载《南方能源观察》1月刊封面《电改激荡30年:1987—2017三轮电改逻辑》,文章较长,建议收藏观看!


前文回顾:电改激荡30年(上):省为实体的启幕与是非

中篇

国电时代:裂变与重构

“要把一个实行了许多年却不能适应变化的计划体制改造成由市场配置资源的体制”
电力领域的首次政企分开尝试很快以能源部的撤销画上句号。
 


 

1993年3月22日,第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。能源部正式被撤销。


 

《决定》称,精简后保留和新设了宏观调控和监督部门、社会管理职能部门,以及关系国家经济命脉的基础行业部门和新型技术行业部门。重新设立电力部,这大概也符合关系国家经济命脉的基础行业部门的定位。


 

重回历史舞台的电力部已经不再是电力行业唯一的玩家。


 

1989年,中央层面的电力主管部门能源部早已感到失落,投资权已旁落国家能源投资公司,源源不断的两分钱政策也归了地方。能源部曾重新提出动议,建议从“八五”时期开始在原来两分钱电力建设基金的基础上再征收两分钱,产权归中央所有,电力由中央统一分配,并且初步意见是将其中的1分钱专门用于开发水电。但中央政府始终没有同意。


 

两分钱改变的格局已然开始显现。电力投资规模的不断扩大,却是主要得益于体制改革后各地方政府的积极筹资。国家投资所占比例逐年减少,从1988年的41.6%下降到1992年的36.7%。地方投资由1985年的17.9%上升到40%。


 

而且,只有地方集资办电和华能办电部分的价格按照国务院有关集资办电的政策执行,煤运加价基本上也实行。对于中央投资部分还本付息电价一直未能实行,这一电价政策进一步妨碍了中央电力企业的利润水平,进而影响中央层面建设资金的筹措。


 

依靠强大的存量,中央依然占据绝对优势。然而,新设的电力部已注定是过渡角色。


 

此前的1992年10月12日,中共十四大报告中提出,明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,按照政企分开和精简、统一、效能的原则,下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革,撤并某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近的机构。


 

第二年的政府工作报告再度提及“撤并专业经济部委”。信号已经相当明显,还没正式揭牌就被宣告将会撤并。


 

一位亲历者说:“什么是专业经济部委,我们这些搞技术工作的一眼就看明白了,过去是几大部,包括机械、电子、电力、化工、煤炭、石油等专业部门,我们电力部是首当其冲的。”


 

当时电力部开会,领导问了大家一个问题,“党的十四大报告说了我们这些专业经济部门得撤并,那么电力部怎么办?”对于当时电力部领导来说,他们除了要回答“电力部怎么办”以外,还要回答中央关心的问题——电力行业如何利用撤并的机会实现政企分开。


 

电力部曾邀请中共十四大报告其中一位起草者作辅导报告,期间讨论专业部委如何撤并,这位起草者就说:“第一,中国要搞市场经济。何谓市场经济?毫无疑问必须放松管制,国家政府使用一些宏观调控手段去管理产业,比如说税收、财政、金融政策、投资政策等等这些东西,而不是具体管理某个企业,所以搞市场经济必须把专业经济部委撤了。”


 

至于怎么撤?一般是三个出路:一个就是完全撤销,整个部没有了;还有一个是整体变成行业协会;再有一个就是整体变成公司。


 

对于电力部而言,其实只有一个选项。整体撤销,已在1988年尝试过,成立能源部的同时撤销电力部,由能源部直管五大区域电力集团,效果并不好,摆脱不了既管政策、又管企业的政企不分局面。


 

整体变成协会,亦无可能。中国电力企业联合会已经是电力行业的行业组织。这一联合会的理事长是由国务院任命。电力部转为行业协会已无空间。


 

不久后,国务院就宣布电力部和冶金部为国务院机构改革试点。


 

一系列问题接踵而至:部门撤销,人往哪儿去,职能又怎么办?为解决这些问题,电力部党组决定成立一个“5人小组”,成员包括办公厅、政策法规司、计划司、财务司、人事部门负责人。


 

他们很快达成共识,“整体转为控股公司”的改革路径比较稳妥,对行业发展也最有利。这一控股公司可掌握股权,决定重大的决策、投资等工作,具体的企业运营由网省两级电力公司负责。国家体改委也同意这一方案。


 

到了1995年的夏季,中央在北戴河召开了会议,研究电力部和冶金部改革试点的问题。部领导最后向国务院做了一次汇报,基本得到了同意。


 

在国务院讨论的层面中,国务院领导提出,建议改为实体公司,因为上下级的调度问题,企业间的连接非常紧密,不然可能存在理不顺的问题。


 

1996年12月7日,国务院下发了48号文,批准组建国家电力公司。1997年1月16日,国家电力公司正式挂牌。在一段时间内,电力部和国家电力公司同时存在,挂两块牌子,电力部长兼任国家电力公司总经理。电力部继续行使对电力工业的行政管理职能,国家电力公司承担国有资产经营职能和企业经营管理职能。


 

李鹏评价说,应该说在这次机构改革中,电力部的改革具有最稳妥、最从容、最有利的条件。


 

1998年3月,电力部正式被撤销。冶金部改组为国家冶金工业局,成为国家经贸委管理下的国家局。2001年国家机关机构改革,冶金工业局正式被撤销。


 

市场环境正在发生剧烈的变化。原国家电力公司副总经理汪恕诚直言:“电力已经从‘买方市场’变成‘卖方市场’。”


 

1996年下半年,尤其是1997年上半年以来,电力形势发生了很大的变化,电力供需紧张关系趋缓,电力发展速度的增幅不断下降,大部分地区开始从缺电的困境中解脱出来。有的省份跑到北京说,最高负荷不足装机容量的一半,怎么办?


 

面对这种形势,有两种不同的看法:一种看法认为,这是一个暂时现象,随着全国国有大中型企业经济状况的好转,将会立刻出现缺电局面;另一种看法则认为,中央的宏观调控取得成效,经济已经走上健康发展轨道,电力工业的发展和国民经济的发展相协调,如果不出现特殊情况,过去那种严重缺电局面将不会再出现。


 

中国科学院和国家统计局发布的全国经济分析报告的确说,目前国民经济处在自上世纪90年代以来相对最为有利的宏观环境中,是中国成功实现“软着陆”的直接结果。


 

对于电力行业来说,喜忧参半。告别缺电,这是他们多年来追求的目标,现在开始实现了,应该感到高兴。但它带来的挑战是,这是1949年以来第一次出现的电力盈余,整个体制应对不了新情况。电力行业的所有参与者都必须重新找到新的位置,并化解不利的影响。但是长期依赖体制运行的政企不分企业很难转过身。


 

改革的呼声已逐渐高涨。


 

一些独立发电公司纷纷发声,认为电网调度不公、自己发电受限。独立发电公司认为,由于厂网关系不清,电力公司直属的电厂获得的发电指标要高于独立电厂。在过去短缺年代,电厂的电不愁市场。但在电力供应相对满足需求时,情况就发生了很大的变化,造成了独立发电厂和网省电力公司拥有的非独立电厂调度上的矛盾,发电量的多少及上网电价的高低成为争议的焦点。1985年以后建设的独立电厂大部分资金是用贷款建设的,肩负着归还银行本息的重任。经营压力迫使他们更有动力放大自己的声音。


 

国家电力公司内部感到压力重重。一位时任副总经理说,独立电厂与网内电厂为了实现各自的利益争相多发多供,特别在买方市场情况下,市场容量受到限制,“僧多粥少”,厂网矛盾更难协调,尽管国电一再强调“三公”调度,但独立发电厂与电网直属电厂之间的公平竞争仍难以实现。


 

学界对电价问题也多有议论。电价是导致电力大用户不满的直接原因。学者则认为应该从头理顺电价形成机制,挤掉电力行业中的水分。


 

厂网分开的呼声渐成舆论主流。


 

安徽能源投资集团公司的一位负责人曾公开提议,在全国性大公司中,只有国家电力公司一家没有切分,中国电信的一分为四是很好的借鉴。


 

原国家电力公司副总经理汪恕诚被广泛认为是一位“明白人”。他意识到必须建立市场来回应社会上对调度不公和电价过高的批评。


 

数次出国考察后,他提出,已有很多国家都实行了电力竞价上网机制。


 

尽管略显生涩,他曾尽力描述他理解的市场:有的国家发电公司一小时一报价,有的半小时一报价,电网从低电价开始吸纳收购电力。通过电力竞价上网机制,将迫使电力企业加强管理,降低成本,必然导致电价的下降。


 

他的建议是,可以考虑把省电力公司所属的发电厂分设为几个独立发电公司。


 

他说,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,几乎所有的单位都要面临改革的挑战。


 

此时,电力改革的部分压力来自最高层。中央已决心推动垄断行业改革,包括电信、电力民航和铁路行业。为此,中央专门成立了垄断行业改革小组,组长由国务院主要领导出任。


 

身处焦点中的国家电力公司随后公布了“四步走”改革步骤,改革取向为经营全国电网的公司制企业,控制和运营电网。


 

第一步是成立国家电力公司,撤销电力部;第二步是公司系统实体化,改组省级电力公司,厂网分开试点,组建一批独立发电公司;第三步是全面实现厂网分开和发电市场的完全竞争;第四步是逐步放开配电和销售环节,实现电力市场的全面竞争。


 

1998年8月26日,国家电力公司向国家经贸委上报了《实行网厂分开建立发电侧电力市场的实施方案框架(试行)》并获得通过。随后,“厂网分开、竞价上网”试点在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江开始推行。


 

其中“厂网分开”四个字最早是汪恕诚提出,并为当时主管部门接受。


 

1998年12月24日,国务院办公厅转发了国家经贸委《关于深化电力工业体制改革有关问题意见》的通知,选择辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、山东六省(市)试点地区实行“厂网分开、竞价上网”。大家都意识到要把一个实行了许多年却不能适应变化的、短缺经济下的电力体制改造成由市场配置资源的电力体制。


 

这六个省市电力供应充裕,网架相对完备,自然被认为是试点的好选择。在中国电力行业市场化的数十年间,华东与东北一直是改革试点的首选。


 

2000年,山东、上海、浙江的发电侧电力市场相继投入商业化运行。


 

山东的思路是在竞价上网初期实现有限竞争,并实行最高限价,建立以单一电价或两部制电价为核心,辅以辅助服务补偿电价的上网电价体系。


 

浙江经过反复对比一些模式后,设计了单一购买+价差合约的竞价模式。上海的模式是,竞价电量分期货和现货交易两部分。期货分年度安排,现货分时安排,按电力平衡状况逐日发布。存量部分基本保证,增量部分加大改革力度。


 

如何评价改革试点的成效?各界对此分歧巨大,至今亦是如此。


 

独立发电公司提出了激烈的批评意见,认为对“厂网分开”的理解出了巨大问题。


 

真正的“厂网分开”应该是电网与其所属电厂实质上分开,而不是形式上分开。如果电网公司继续持有分离出来的发电公司的股份甚至绝对控股该发电公司,发电市场因此也就依然实现不了公平竞争。实行“厂网分开”最为关键的一点就是割断电网和电厂之间的资本纽带。然而,当时所有的厂网分开的试点实践都没有做到这一点。


 

由谁来推行“厂网分开,竞价上网”的改革,也存在很多异议。这被认为是此次改革能否公正进行的关键所在。


 

当时许多不同的部门和机构都在以不同的方式推行“厂网分开,竞价上网”。国家经贸委提出了实现“厂网分开”的初步意见和期限;国家电力公司在数省、市开展了“厂网分开”的试点工作;不少省、市政府的电力管理部门已经出台了关于“厂网分开,竞价上网”的试行方案;许多网省电力公司也有自己的设想和草案。


 

那么,究竟由谁来推动与把握这次改革最为合适呢?独立发电公司认为,应该由中央政府的电力管理部门,即国家经贸委来担当这一重要使命。主要理由有二:其一,行业管理体制改革本身就是一项政府行为,是行业管理者的职责。行业管理体制改革不能简单地以行政区划为单位来进行,需由国家一级的管理部门来统一策划和实施。其二,中央政府管理部门的地位决定了它在改革中的公正立场。由于它只是市场的管理者而不是从业者,不直接涉及自身的利益,其制订的目标就相对公平合理。


 

2000年上半年,由原国家经贸委、国家计委联合组成的“‘厂网分开、竞价上网’试点工作小组”经过详细调查后认为,试点“没能取得令人满意的效果,也没有取得可以在其他省份推广的成功经验”。


 

国务院发展研究中心认可这一结论。他们的研究报告将试点失败的原因归结为以下三点:


 

第一,厂网公司没有在产权关系上彻底分开,各省市电力公司既有电网公司又有发电公司,在与独立发电企业共同竞价上网的过程中,很难在制度上做到公平、公正、公开。


 

第二,试点中的竞价模式不能真正反映成本。但如果加大竞价比例,具有还本付息压力的先进机组在与即将淘汰的老机组竞争时,又会处于不利的竞争地位。还有,地方政府过去对一些外商投资电厂电价及投资回报率承诺等问题,导致市场参与的积极性大打折扣。


 

第三,由于没有实现真正意义上的“政企分开”,撤销省市一级电力局的工作进展缓慢,因而难以建立规范的市场竞争秩序。


 

进入2000年后,舆论对国家电力公司的批评升级,此时二滩弃水的效应持续发酵。


 

国家电力公司在六省市试行竞价上网的同时,1998年7月,二滩水电站第一台机组开始发电。


 

二滩水电站在当时是国内最大的水电项目,而且使用世界银行的贷款,“再小的事也是大事”。由于其资本金过低,还本付息电价就比一般电厂要高,西南地区电力严重过剩,而且重庆从四川划分出去,原有的送出计划没有执行,一系列问题导致了二滩电站愈演愈烈的弃水。舆论的矛头指向了电力行业的壁垒,即国家电力公司的独家垄断。


 

新华社记者就此事写的内参被递上高层,引起了国家领导人的重视。


 

1999年4月19日,江泽民到四川西昌观看卫星发射,活动结束后再次到二滩水电站考察,获悉二滩投产就面临亏损,对这一情况极为重视。回到北京后,他把时任国家计委主任曾培炎找去,问他:“现在一边用煤发电,一边却建好了水电站把水白白放掉,这种做法不可理解,世界上有哪个国家会这样做?”曾培炎解释说,二滩水电站的电送不出去,既有电网瓶颈的问题,也有电力体制上的原因。当时,西部地区电力负荷低,大型电站电力地方难以消纳,而各省电网互为独立,都愿意先用本省的电。江泽民听了以后说,你们要想办法解决二滩电力送出问题,现行电力体制必须进行改革。


 

曾培炎在《西部大开发回顾》专著中说:“由此,二滩弃水成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。”


 

《瞭望新闻周刊》2000年第24期刊文《二滩水电站为何陷入困境》说,此时中国的电力行业从本质上说是标准的高度垄断行业,单一企业全面控制着电力调度、电量分配、电力销售、电费结算等权力,在电力供不应求的市场环境下,网外独立发电厂的电力电量销售顺利,体制矛盾不突出;但随着电力供应的缓解和买方市场的出现,体制矛盾逐渐激化。二滩的困境就是这种体制矛盾的典型体现。


 

此时国家电力公司给中央领导递送报告,解释二滩弃水,“影响二滩水电多发,关键是用电市场需求不足”。报告称,近年来,四川、重庆增加200万千瓦装机,对改变电力结构有好处。1999年四川的电力装机利用小时数为3200小时,重庆为4161小时。由于攀枝花钢铁下马,二滩至攀枝花的一回500千伏输电线路未上,减少了500万千瓦负荷。二滩公司与重庆市和四川省电力公司有合同,规定二滩发电机组不少于电网平均利用小时数,1999年实际为3131小时。二滩临时上网电价为每千瓦时0.185元,正式价为每千瓦时0.3元,用户售电价为每千瓦时0.46元,比平均电价高0.13元。四川、重庆已停发电20万千瓦,让给二滩。目前发电不足主要是通货膨胀,用电负荷不足。


 

2月末,新华社记者采写了一篇内参,反映二滩等西南水电卖出困难。朱镕基批转给曾培炎和王春正、段应碧进行研究。


 

2000年6月13日朱镕基对《二滩水电站有关情况》的批示:“二滩电站大量弃水,并不是由于电价高(发电成本低,由于投资贷款利息高,导致还本电价高),因核定电价0.31元/度,实际上网电价只执行0.18元/度,这样便宜也不让发,1998年弃水电量15亿度,1999年弃水81亿度,今年可能弃水120亿度。造成如此大的浪费,主要是电力体制改革滞后,必须改变省为实体的现状,实行跨区设公司,厂网分开,竞价上网,多发水电,限制火电,关停小电厂,这样每年可能节约发电成本以百亿元计。” 这一批语同时转给了江泽民参阅。


 

这段话后来收录在《朱镕基讲话实录》第三卷,文章的标题为“电力体制必须改革”。


 

四川省委负责人于2000年7月份给朱镕基写了一封信,信中写到:“……最近对二滩电站投产和能力发挥不足,各方议论较多,我认为应有一个客观分析,这么大的机组投产,有一个消化过程(全世界都一样),再加上重庆划出后,原分配给重庆的用电量是三分之二,现在用电不到三分之一……四川的水电资源要在全国统一的电力市场上平衡才能实现资源的合理配置……”


 

对于二滩引发的问题,清华大学教授胡鞍钢提出建议,由国家综合部门(计委、国务院体改办)负责制订电力体制改革方案和实施步骤;改革的核心应打破国家电力公司垄断电力市场的格局,建立公平竞争、公正竞争、公开竞争的统一市场格局。


 

胡鞍钢当时是二滩弃水事件的积极发声者。


 

2000年4月,朱镕基曾对他在《中国国情分析研究报告》上发表的《西部大开发的三大原则:二滩水电项目严重亏损的报告》做出批示,并被当日的国务院《每日要闻》摘录。文中提出,在处理二滩问题上,中央要有权威,说话要能算数,要有调控手段;从治本的角度来看,核心是要打破国家电力公司独家垄断电力市场的格局,加速中国电力体制的改革等。


 

《人民日报》记者也连续在新华社内部参考资料上发表了三篇文章,转写原中国投资协会能源发展研究中心副理事长陈望祥关于电力工业改革的观点。


 

李鹏在上面写了一段注语:“目前国家电力公司进行的内部改革,应予以支持,努力实施政企分开、独立法人、全国联网、竞价上网等措施。”


 

此后的2001年4月10日,李鹏来浙江省电力公司进行考察并听取了省电力公司的汇报,详细了解了浙江“厂网分开,竞价上网”试点的发电市场的建设、电价竞争、电力交易及实际运营情况,为完善和修改电力法做调查研究。


 

 “二滩弃水”的集中且持续爆发将电力行业的矛盾彻底暴露。国家电力公司主导的“厂网分开、竞价上网”试点未能平息独立发电公司和学界对独家垄断和公平调度的忧虑。改革成为必须。


 

2000年5月5日,《经济学消息报》发表了一篇题为“令人沮丧的电力改革”的文章,作者署名为王骏,是国家计委基础产业司电力处处长。这篇文章的结论是,传统的一体化垄断经营的电力工业已不能适应经济市场化的进程。


 

这篇文章影响极其重大,王骏日后曾回忆说:“当时说高层领导也看了我的文章。”


 

他分析说:“当时电力体制已经影响到国民经济了,国民经济处于很困难的时候,出口下降,国内需求降低,国家需要拉动经济,但发现配置资源的体制不好使,电力行业的计划经济做法在这种情况下玩不转了。”


 

国家计委基础产业司原司长宋密撰文称,鉴于国家电力公司目前的地位,不宜由国家电力公司为主组织研究我国的电力体制改革问题,以免形成自己改自己的保护性政策,不利于电力行业的公平竞争。


 

6月中旬,国务院三峡工程建设委员会召开第九次全体会议,国务院领导主持会议。会议的其中一个议题是研究由国家计委起草的三峡电力分配方案。国务院领导一听说要汇报三峡电力分配方案马上就说,这会不开了,方案也不谈了,电力体制不改革,三峡的电没人要,分不出去,现在开会说这个没有用。国务院领导说,电力行业以“省为实体”的改革已走样为"省为壁垒",电力资源优化配置出现很大障碍,必须重新审视。中央领导说电力要打破垄断,引入竞争,要搞电力体制改革,国务院现在决定了,由国家计委牵头,研究提出电力体制改革方案,报国务院审批。此后,国务院领导宣布散会。


 

此时,广东的厂网彻底分开改革已经接近完成。来自地方的先行先试给国家电力公司带来极大的压力。


 

2000年11月,国务院办公厅发出《国务院办公厅关于电力工业体制改革有关问题的通知》,对电力体制改革试点内容作必要的调整。核心内容是:⑴电力体制改革工作由国家计委牵头。地方各级政府不再相应设置电力体制改革领导机构,也不得自行制订或出台本地区电力体制改革方案。⑵除辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、山东6省市外,其余各省一律暂停执行地方政府或电力企业自行制订、实施的“竞价上网”发电调度方式。有关省为实体的试点范围暂不扩大,尚未进行的一律暂停。


 

这份文件口气严厉,否定了经贸委和国家电力公司的改革方案。改革主导权从国家电力公司转移至国家计委。舆论评论说:“电力体制改革迈出实质性步伐。”


 

对改革方案的争论开始走上舞台。


 

首先是改革理念上的争论。


 

改革设计者认为,中国电力工业应该向西方学。从电改和对外开放的角度来看,这也没大问题,“把它拷贝过来我们的效率会高很多”。


 

另一种观点是,国家之间存在差异,没有现存的模式可以套用,也没有普遍适用成熟模式。要根据自己国情(政治结构、社会制度、经济发展阶段、能源资源禀赋、电力发展阶段和任务、法治环境和游戏规则的完备程度等条件)来孕育自己的改革方案。


 

另一个争论是改革思路,电力行业是否能够全面引入竞争?


 

电力专家认为,当时的电力供应仅是低水平平衡,装机容量不足、设备不足、电网不足, 资金技术短缺。如果引入竞争,将不利于鼓励目前不成熟的新能源发展,不利于国家的能源政策方向。如果完全引入竞争,将会导致电力短缺。


 

学者则认为,没有任何一个经济问题不可以用竞争的方法解决,没有任何一个垄断部门愿意自己退出垄断。部分经济学家在争论中表示,在市场经济条件下,所有的垄断“都是坏的”,电力体制改革的实质,并非是垄断或者竞争,而是政府和市场的关系,即:究竟应该以计划经济的延伸为基础,由政府参与其中,还是政府或政府的工具退出市场?


 

对方案本身的争论就更为激烈。


 

为了制定改革方案,或者反映对其改革的不同理解,各方面都多次派出考察团前往国外考察,主要的考察国家是英国、美国、巴西、澳大利亚、日本以及北欧、法国等。


 

考察对象大同小异,但观感及结论大相径庭。


 

电改小组21人考察团去英国和北欧、美国考察了几个电力改革成功的样本。操刀者基本确定,要打破垄断,应该学习英国模式,因为英国在改革前与中国类似,存在一个庞大的垂直一体化企业,改革后在除输电环节外的所有环节都实现了竞争。这契合改革执行者对改革蓝图的想象。


 

英国电力体制改革前,与国家电力公司类似的公用事业机构是中央发电管理局。英国的改革首先将中央发电管理局一分为四,分别为英国国家电网公司、英国国家电力公司、英国电能公司和核电公司。英国国家电网公司负责电网的运行与管理,英国国家电力公司和英国电能公司负责经营非核电发电项目,核电公司负责经营核电站。配电系统在改革后,被划分为12个地方性配电区,逐步出售给地方性的电力公司及一些国外电力公司,经营配电及供电业务。吸引改革执行者的是,在发电、输电、配电三个环节中,除输电仍由英国国家电网公司垄断外,其他部分均已放开。这些举措的引入,将一举打破国家电力公司的一体化垄断。


 

国家电力公司方面也组织了数次考察,有的是以考察电力市场的名义,有的是以考察电价的名义。影响较大的考察团由国家电力公司副总经理谢松林担任团长,时任全国人大财经委副主任姚振炎担任顾问,一行七人。


 

其中一位团员回忆:“中央领导担心改革影响电力工业的发展,希望我们去外国看一看国外究竟怎么搞的,想想中国应该怎么干。”


 

考察团考察了日本、美国、英国、法国、比利时、欧盟、香港七个国家和地区。加州当时处于能源危机当中,国内尤其担心改革可能会改出问题来。面对远道而来的客人提出的很多问题,焦头烂额的加州能源官员尚未能给出一个准确的答案。


 

考察团后来写了一份考察报告,这一报告直接送到了中央领导手中,领导将报告转给中央政治局所有的委员和常委。


 

报告的核心内容是:第一,市场化改革方向是对的,走打破垄断、引入竞争的道路是正确的,这有利于电力工业发展;第二,改革不能私有化,也不能破碎化;第三,厂、网要分开;第四,要认清改革的目的,改革的目的不是降低电价,这阶段改革的目的主要是促进发展。对于厂和网怎么分割则没提具体的意见。


 

是否保留一张网则是争论焦点中的焦点。


 

电力行业的观点是电网不能碎片化。


 

电力体制改革小组副组长张国宝日后回忆说:“电力改革碰到了很大的阻力,电力部门和其他部门的一些同志对厂网分开,还要拆分电网觉得挺心疼,难以接受。”


 

参与电价考察团的成员说:“对于电网,当时也有两种意见,一个意见是当时已经形成了六大网,赞成分开为六大网,我们是不太赞成分成六大网,因为当时还处于发展中间,需要统一规划,那么究竟怎么分,我们还是觉得这个电网不能分得太散。”


 

支持国家电力公司的知名教授刘纪鹏认为,反垄断不能与全国联网相对立;全国联网需要一个实实在在的国家电网公司。电力垄断源头在于审批制度,电力反垄断的重要内容是摒弃旧的行政审批制度;改革旧的行政审批制是当前电力改革反垄断的重中之重。


 

国家计委的意见是在原已形成的大区电网结构的基础上组建区域电网,以彻底打破省间壁垒,以邻为壑。其思路先是按照国家电力资源优化配置和“西电东送”的格局,组建东北、北方、长江和南方四大电网公司。


 

这一思路与电力行业普遍要求的“不能碎片化”冲突。此后有所调整,考虑同时设立国家电网公司,以及华北(含山东)、东北(含内蒙古东)、西北(含新疆)、华东(含福建)、华中(含川渝,代管西藏)和南方(含海南)六个区域电网公司,国家电网公司和各区域电网公司分别在国家计划中实行单列。同时规定,国网公司由国务院授权为六大区域电网公司的出资人代表,当条件具备时,将西北与华北、华中与华东合并,最终形成四大电网公司,并实现全国联网。这一方案与国家电力公司“1+6方案”的显著区别在于,前者的六大区域公司亦在国家计划单列,业界认为是“虚一实六”。


 

刘纪鹏日后说,表面上国家计委主导的电改小组同意暂时保留国家电网公司,但无论从本质上还是目标模式上,都是要推行“0+4”方案。既要求国网公司承担六个区域电网公司的出资人代表,承担资产保值增值责任,又让六家电网公司分别在国家计划单列,世界上没有这样被架空的出资人。


 

后来公开的信息显示,高层也有不同看法,有主张“一张网”的,也有主张“多张网”的。这成了最后阶段的核心分歧是:到底全国是“一张网”还是“多张网”?双方僵持不下。


 

张国宝接受《南方能源观察》采访时回忆说,江泽民直接打电话给曾培炎,亲自过问电力体制改革为什么到现在还没有改成,到底有什么阻力,分歧在哪里。曾培炎同志如实报告了电力体制改革设计方案中的一些意见,实际上最后就集中到“一张网”还是“多张网”的问题上了。江泽民听了以后,说了一句英语“compromise”,大概的意思是要把这两种意见再协调一下。


 

协调统一各种意见,包括高层领导意见的结果是设立国家电网和南方电网,区域电网中仅南方电网在国家计划实行单列。


 

2002年2月10日,5号文印发。电力体制改革进入实施阶段。


 

国家电力公司剩余的岁月主要负责拆分具体方案。建立区域市场的任务交给了新成立的国家电监会。


 

对于发电资产的重组,5号文提出华能集团直接改组为独立发电企业,其余发电资产通过重组形成三至四个各拥有4000万千瓦左右装机容量的全国性发电企业。


 

在组建4家还是5家发电集团上,国家电力公司选择了后者。理由是,5家有利于竞争,也有利于分配干部。当时国家电力公司刚好拥有5家规模较大的发电上市公司,分别是华能国际、大唐发电、华电国际、龙源电力和中国电力国际。五大发电集团正是以5家上市公司的基础组建,分别定名为华能集团、大唐集团、华电集团、龙源集团以及中国电力投资集团。后来在龙源集团筹备组组长周大兵的要求下,龙源集团改名为国电集团。


 

2002年12月29日,11家新组建的电力企业揭牌。2003年3月,国家电监会成立。


 

拆分容易,市场难建,即便人人思变,并对改革抱有巨大的热情。


 

一系列挑战即将到来。比如新生的电监会是否有能力执行改革,供需偏紧时市场如何建设,最高层推进改革的决心是否持续。


 

国家电监会成立后的第一次办公会的第一项议题就是分析和研究电力供需形势。


 

此时,缺电突然到来,供需形势不可思议般急转直下。两年前,电力行业对电力过剩和煤炭过剩心有余悸。事实证明,改革推动者完美地把握了2000年前后这一宝贵的改革窗口期。


 

缺电的现象已经相当明显。2003年4月16日的办公会上,电监会领导层的结论是,随着经济社会快速发展,某些地区出现了电力供应紧张,总体上表现为区域性、结构性和季节性,估计不会出现大面积持续缺电的情况,但局部缺电已成定局。


 

国家电力公司考察团在英国时,曾问英国方面一个问题,改革后如果出现缺电应该由谁负责?英国的电力同行认为不是问题,市场会应对。


 

同一个问题,在中国,答案则完全不一样。


 

电监会研究缺电问题的背景是,两天前的国务院第四次常务会议曾专门研究过当时的电力供需形势。此时还被寄予厚望的电监会被要求应对好这一问题


 

随后的夏天,22省市拉闸限电。中电联对部分电力企业实地调研发现,一些电厂煤炭储存只够2—3天,甚至只够1天。主管部门听到汇报,感到不可思议,怎么一下子就缺电了呢,市场还怎么搞。


 

很快,部分电力行业人士对在电力紧缺情况下进行电力改革和市场建设提出了质疑,认为在电力紧缺情况下进行市场化竞争,并不能实现资源优化配置,实现电价降低,反而还会导致电价上涨。


 

乐观者认为无需担心,应坚持市场化的道路。其中的激烈者认为,出现电力紧缺恰恰是改革不到位造成的。电力增长速度赶不上需求增长,是由于目前计划主导的电力发展方式所造成的。一些建立了市场机制的垄断行业,不仅都得到了发展,甚至还出现了供大于求的状况,如供水、煤气等公用事业。


 

在此前,负责电力规划和项目审批的国家计委从1998年开始暂缓火力发电厂的审批,并在2000年的5年规划中预计,未来的电力需求年增长率不会超过7%。但从2002年开始,中国的电力需求每年以两位数的速度增长。2003年,这一数字是15%,为预测速度的两倍多。计划和现实数字的差距,累积成为现实的电力缺口。


 

面对新的供需局面以及自身成立的使命,电监会系统提出了新的认识,“缺电的环境中也可以搞市场”。这一认识得到国外电力市场专家的支持。在一次专家云集的研讨会上,外国专家举例阿根廷作为榜样,其在缺电情况下顺利推行了电力市场化改革,建立电力市场。一家咨询公司总裁说:“在电力短缺的情况下,也有可能实现电力市场的良好运行。”


 

经过调研,国家电监会选择东北和华东作为区域电力市场试点,分别有两位副主席联系。2003年6月,国家电监会相继印发《关于建立东北区域电力市场的意见》和《关于开展华东电力市场试点工作的通知》,全面启动东北和华东区域电力市场建设。国家电监会判断东北的进展会更快。


 

半年后的2004年1月15日,东北区域电力市场开始模拟运行。模拟运行期分成两个时间段,2004年1月到4月份,采用的是“单一过渡式电价、有限电量竞争”,6月之后,则采用“两部制电价,全电量交易”。模拟运行对比的结论是两部制电价更适合东北的情况。另一个重要原因则是国家发改委价格司倾向两部制。


 

价格司的理由是,为了在厂网分开时期,引导和鼓励电力投资,为电力企业提供部分固定的收入保障,有利于电价机制改革的平稳过渡。


 

更重要的是,推动市场建设的主事者非常明白,电力体制改革的方方面面都需要价格主管部门配合和支持,否则迈不开步伐。


 

电网公司担心全电量竞争情况下,如果购电价格上涨过大,会导致电网公司亏损。全电量竞价对电网的安全校核也构成了新的挑战。


 

发电企业始终认为,“两部制电价、全电量竞争”对电量、电价的影响已经达到了极致。


 

2004年12月3日,东北区域电力市场试点工作领导小组第四次会议在北京召开。柴松岳指示,东北区域电力市场要尽快进入实质性运行。十天后,东北区域电力市场正式启动。


 

试运行近两年后,陆续显现的问题累积至爆发。


 

煤炭价格持续高涨,而且大家判断煤价上涨的可能是长期的,然而发电企业明显感受到市场竞价带来的经营风险。


 

面对市场的风险,整体缺电的环境让发电企业看到了机会。


 

2006年3月下旬的一个周末,东北电力市场开始第二次年度竞价,也是其最后一次组织竞价。此番竞价后,平衡账户共计亏空34.36亿元。


 

如何疏导这一笔亏空,直接引爆了区域市场与省为实体之间的不可调和矛盾。区域产生的亏空如何在三省分配,谁涨多谁涨少,是一个具体难题,因为中国的电价体系是分省核定。此时的三省政府立场统一且坚定,不赞成在销售电价中疏导,因为不利于工业生产和经济发展。中央层面则无人定夺。


 

2006年5月,东北区域电力市场暂停。同时戛然而止的还有华东区域电力市场试点工作。


 

华东电力市场此时尚未转入试运行。华东市场定位为全华东电网区域的日前市场,全电量上网竞价、部分电量结算。其节点电价这一模式有别于此前其他的电力市场试点。2006年4月和12月,华东分别进行了三天和七天的正式调电运行。共计10天的正式调电后,没有总结及指示,华东区域电力市场无疾而终。华东市场的精妙设计和尝试现货市场,均是迄今国内走得最远的电力市场化尝试。


 

两轮试验过后,在省为实体的体制之下,地方政府大胆表露了对建设跨省的区域电力市场的反对态度。


 

区域市场试验的中止让改革理想回落至现实——没有强大的政治推动和改革勇气,对既有秩序进行颠覆,推行新秩序几无可能。


 

省为实体的基本国情决定了必须充分依靠地方政府办电和管电。由于在财税体制、社会管理体制,特别是行政责任体制都是以省为实体的情况下,各省政府对本省的电力供应和需求,比任何一级政府都要更关心,省内销售电价也由省政府审批——省间送电的矛盾与此密切相关。


 

由于政治体制格局的现实制约,地方政府完全退出经济领导责任还需要有一个过程。


 

在省级政府眼中,自己才是保证供电安全的政府责任主体,区域市场不可能为省级市场缺电负责。一个区域内各省的经济、社会发展极不平衡,电价的承受能力有限,而且千差万别。


 

由东北三省对分摊亏空的坚定排斥可见,如果只追求粗暴地建立统一的区域发展模式和市场交易模式,就会加剧各地区电力发展的不平衡。


 

“在电力市场化中,决心和判断力远比技术重要”,这句话成为华东电力专家总结的最核心经验。推进电力市场化改革的关键,既在电力行业内,也在电力行业以外。


 

区域市场折戟后,推进改革的路径选在直购电。


 

2007年,国家电监会在上海召开电力市场建设工作座谈会,业内称之为“上海会议”。时任国家电监会副主席史玉波对电力市场建设的总结再次激发地方政府和各级电力监管机构的市场建设热情,各个区域都从各自实际出发选择起步模式。


 

一年以后,金融海啸蔓延,中国经济增速明显回落。经济增长乏力为电监会推广直购电提供了很好的时机。


 

直购电成为改革新的突破口,取代区域市场试点成为改革者的主导选择。电监会系统大部分人士的观点是,相对于厂网分开、竞价上网改革,大用户直购电改革涉及的面相对较少,操作难度相对较小,操作条件基本具备,应先行一步。


 

当年6月,华北电监局出台《内蒙古电网电力多边交易市场方案》,内蒙古西部电网形成多个买方和多个卖方共同参与的直购电市场。经过国家发改委多番叫停,地方多次重启,存活至今的内蒙多边交易是唯一有实质进展的市场试点。


 

2009年2月,工信部等联合下发了《关于开展电解铝企业直购电试点工作的通知》,确定了 15家电解铝企业开展直购电试点工作。同月,国家发展改革委等联合下发了《关于清理优惠电价有关问题的通知》,在要求取消各地自行出台的优惠电价的同时,积极部署、稳妥地推进大用户直购电试点工作。


4月,工信部下发了《关于工业企业参与大用户直购电试点有关问题的通知》,规定了参与大用户直购电试点工业企业的基本条件。6月,国家电监会等联合下发了《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》,在刺激经济恢复和增长的背景下,对市场准入条件、试点主要内容、计量与结算等问题作了进一步的明确。


11 月,国家电监会下发了《电力用户与发电企业直接交易试点基本规则(试行)》。2009 年10月和12月,国家电监会、国家发改委、国家能源局三部委先后联合批复了辽宁抚顺铝厂与华能伊敏发电公司、安徽铜陵有色公司与国投宣城发电公司开展直接交易试点。


 

文件不断印发,现实进展不尽如人意——批复试点的省份少,批准参加的用户少。


 

2010年,获得批复实施仅为三省,分别为辽宁、安徽、福建。总的直接交易电量为72.9亿千瓦时,不到三省全社会用电量的千分之二。2010年下半年之后,直购电再度陷于停滞。负责此事的一位官员回忆说,实际推进过程困难重重、举步维艰。问题症结究竟在哪也没有共识。


 

对大用户直购的担忧主要是担心地方政府借大用户直接交易之名搞变相电价优惠,一项本应是市场化改革举措沦为鼓励高耗能企业发展的措施,影响节能减排政策的落实。定向优惠更会造成不同地区的同类型企业的不平等竞争,也会挤压中小用户的利益。


 

事实上,直到今日,部分地方政府依然习惯于以行政的手段解决问题,未能严格遵守市场规则,直接指定交易对象、电量和价格,搞指定交易,搞拉郎配。


 

发电企业则担心大用户直接交易会降低发电企业上网电价,增加发电企业生产经营压力。电网企业则担心独立输配电价缺位的情况下推广直购电将会进一步扭曲本已复杂的电价体系,打破目前的交叉补贴格局。


 

在电荒盘踞多年的现实中,电力企业拥有足够的筹码,无意参与直购电。


 

十余年间,中央主管部门主导和推行的电力改革被业界广泛认为效果不佳,要么停滞不前,要么无疾而终。


 

初衷是打破省为实体的第二轮电力体制改革迟迟未能突破省为实体的强大钳制,恰逢连续缺电的时运,在现行央地关系划定的范围中来回打圈,始终逃脱不了其强大的向心力,举步维艰,未能走远。


明日待续